浙江省咨询委学术委首席专家 刘亭

开展规划体制改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成“一个市县（后泛指一级行政区划）一本规划、一张蓝图”，是中央全面深化改革工作总体部署中的一项重要任务。

习近平总书记在2013 年底召开的中央城镇化工作会议上明确提出这一总要求；在2014 年中央经济工作会议又强调“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县‘多规合一’”。

根据中央部署，全国各地相继开展了省、市、县多个层面的“多规合一”改革试点和工作探索。省级层面，已有湖北、浙江、贵州、广西等省份相继与国家发展改革委、国家测绘地理信息局签署《省级空间性规划“多规合一”试点合作协议》。市县层面，则有海口、广西贺州、浙江开化等地的“多规合一”试点工作走在全国前列。总体来看，各地的试点工作虽然干得热火朝天，但真正取得较大突破的并不多，似有雷声大、雨点小之感。

比较来看，浙江开化的“多规合一”试点工作进展不小，获得了中央领导同志对前期试点方案的点赞，经过努力编制，又形成了一本《开化县空间规划（2016-2030 年）》的成果。笔者重点结合开化“多规合一”工作的实践，对市县层面如何推进“多规合一”的路径、方法和保障作些探讨，并谈谈环保规划如何融入“多规合一”体系，以供参考。

多规合一必须面对的三个问题

我国规划种类繁多、功能复杂、管理多头，推进“多规合一”千头万绪，只有准确把握住现状规划体系存在的“症结”所在，才能“对症下药、药到病除”。

我国规划体系总体上可分为发展规划和空间规划两大体系。发展规划体系主要包括总体规划（国民经济和社会发展五年规划纲要）、专项规划、区域规划和主体功能区规划等。空间规划体系主要包括城乡规划、土地规划、环境功能区划等系列。发展规划重在明确未来发展的目标、任务和举措，简单地说就是解决“干什么”的问题。而空间规划则是将上述要做的事情，落实在一个个特定的地理空间上，简单地说就是解决“在哪儿干”的问题。“干什么”要受到“在哪儿干”的制约，“在哪儿干”则要承接“干什么”的引领。综合起来看，目前规划体系主要存在以下三方面问题：

一是规划体系庞杂，缺乏总体统筹，尤其是缺乏能够通盘考虑的系统性“顶层规划”。两大规划体系内部“徒子徒孙”不计其数，一个地方仍在有效期内的规划有几十项甚至近百项也不足为奇。这些规划往往相互“争位”，缺少一个能起到总体协调和管控的顶层规划。国民经济和社会发展规划主要解决“干什么”的问题，但规划期限短、空间约束力不强；城乡规划、土地规划、环境功能区划主要解决“在哪里干”的问题，但综合引领性弱，难以承担“龙头”职能。

且再深一步看，各规划之间相互“掐架”的现象更为严重。一般认为的空间规划“正规部队”是城乡规划和土地规划，前者更侧重于城市及城镇体系的发展，而后者则更侧重于耕地的保护和国土开发的用途管制。从管理的技术手段和体制保障来说，两者有异曲同工之妙：完备的法律支撑、强有力的行政管制、庞大的组织体系，以及缜密的技术方法。正因为管理对象和方法手段的雷同，往往造成了一定程度的“高水平重复建设”，甚至出现“一女多嫁”的乱象。

二是规划编制主体过多，缺乏横向衔接，尤其是缺乏有效运作的规划协调机制。规划编制通常采取政府负责、部门牵头形式，无论多少行政部门，几乎每个部门都有相应的规划与其职能相匹配。各相关部门按照自身职权事权开展规划编制，并多数经上级主管部门审批发布实施。

这种条块分割的规划行政管理体制，导致各类规划缺乏充分的横向沟通衔接，造成规划内容脱节、多头、不一甚至是冲突，严重影响规划的编制效率和指导效用。一些地方虽然尝试建立专门的规划立项、编制、评审、实施等程序性规定，包括探索成立规划协调委员会，但在实践中仍难有效发挥作用。

同时，部门各自为政也造成规划实施粗放随意，难以评估反馈，尤其是缺乏对执行情况的法律监督。监督反馈机制的缺位，客观上导致规划搁置性矛盾日趋增多，项目审批效率低下，规划编完即调（修改）或被大区块、大项目牵着鼻子走的现象较多存在。这些都迫切要求探索规划编制和实施体制机制的改革，优化审批时限和流程，加强有效监督管理。

三是规划内容贪大求全，缺乏边界管束，尤其是缺乏自觉的功能定位和层级分工。虽然各专业规划的主导内容有一定差别，但由于职能连着利益，为争发展话语权和监管影响力，各部门对规划“以我为主、为我所用”的功利性考量愈演愈烈，各类规划范围都力求空间全域覆盖，规划内容力图包罗万象，导致规划空间重叠、内容重复，或者指向矛盾、功能抵触。

除了部分专项规划内容有法律约束外，绝大部分都没有明确的法律要求。由于缺乏有效约束框架，难以对地方发展形成统一的开发指引，这就迫切要求约定各个领域的规划边界和重点内容，建立共同的协定基础框架，引导形成科学的规划发展格局。

综上所述，当前各类规划矛盾冲突的症结，在于缺乏一个“顶层规划”的统筹引领，解决问题的关键，是要把各领域的总纲领、总格局、总管控，有机地统一在“一本总规”和“一张总图”上，形成地区发展的规划龙头。然后，在此基础上和前提下，进一步建立一个定位准确、分工明晰的规划体系和权威高效、有序运作的规划协调机制，对各类规划进行统筹细分和衔接协调，从而确保实现“多规合一”。

针对这些症结的三剂药方

从表面上看，实行“多规合一”似乎是希望通过协调不同部门的规划，避免政出多门、无所适从的被动局面。但从本质上看，“多规合一”是我国经济社会发展到了今天，亟须将发展规划确定的“要做的事”，同空间规划确定的“在哪里做”，能在一本总规和一张总图上，得以统一和完整的体现。然后在这个“一”的核心统领之下，加强各规划间的横向衔接和协调，把国民经济和社会发展、以及国土开发和整治中的统和分、综和专、开发与保护很好地结合起来，以达致科学发展和可持续发展的理想境界。

所以，“多规合一”不是机械地将一个市县的各种规划简单叠加、一网打尽，只编一本规划，而是要通过对一地整体发展思路和空间布局的融合归一，为各个规划的编制提供一个顶层设计。“多规合一”后的“一本规划”，只能是一本战略性、基础性、统领性的总体规划，是一部总框架、粗线条、大空间尺度的综合规划，即“一本总规”。而“一张蓝图”，则是一张与上述总体规划内容相一致的、能形象展示规划思路和布局的宏伟蓝图，即“一张总图”。基于此，笔者就“多规合一”的试点工作，提出以下建议。

第一，集中力量编好“一本总规”和“一张总图”。开化的规划体制改革，发端于一本总规、一张总图、一套体系的“三个一”总体构想。但作为突破口，还是选在了第一个“一”，也即“一本总规”上。这是因为，“一张总图”虽说可以另外成篇造册，但毕竟只是“总规”的形象描摹和生动展示，甚至在一定意义上，原本就是总规的配套图件。总规是神，总图是形。全套规划成果固然是要神形兼备，但神总是灵魂和头脑，而形则是躯干和四肢。两者的关系，并非简单的并列，更不可头脚倒立、主从颠覆。在总规、总图的统领下，其他各专项规划和空间规划，作为“一本规划”和“一张蓝图”的细化和实操化，大可以各展所长、各得其所。

第二，扎扎实实健全一个有效运作的协调机制。在目前政府规划尚未实行“大部制”改革的前提下，如何很好完成编制“一本规划”、“一张蓝图”的任务，并切实做到一本规划干到底、一张蓝图绘到头，“持之以恒加以落实”，必须要建立一个高规格、有权威的规划协调机制。这一非常设的协调机构，借鉴过往的成例，一般应由政府主官“挂帅”，常务副主官“出征”，同级人大和政协领导“辅佐”，各主要政府规划所涉部门负责人参与。协调机构下设负责日常工作的办公室，由国家“多规合一”试点所涉及的发展、城乡、土地和环保四部门的分管负责人出任领导，其他相关部门相关人员参与。协调机制的主要职责，是向同级权力机关和上级行政机关，提交本行政区的“一本总规”和“一张总图”（草案）；根据审议通过和行政批复的“两总”，联合审议本行政区各类主要规划，并及时协调执行中的重大事项，推动其有效实施。

第三，坚定不移为推进“多规合一”改革试点创造良好外部环境。改革就是破旧立新，在一定意义上，也是对不合时宜的“旧法条”进行“变法”。所谓试点，就是要对既有做法有所改革、有所突破。试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。当然，改革也不是折腾，要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。在此前提之下，各条线主管部门要有胆魄和智慧，打破利益掣肘的坛坛罐罐，虚怀若谷、从善如流。

环保规划合一的一条红线与三类指标

前天的国土开发，就是昨天的投资建设，也是今天的产业城乡，更是明天的生态环境。凡事必有前因后果及轮回报应，任何实体性发展的起点和原点，就是对既有自然界或者说是老天爷留给人类、留给我们的国土和家园的部分或全部改变，即所谓的国土开发。基于国土开发行为科学管理而萌生孕育的“多规合一”改革，从根本上来讲，就是为了保护宝贵的国土空间资源和我们赖以生存的自然环境。因此，环保规划在“多规合一”规划体系中，绝不是“小媳妇”的角色。环保规划的重中之重，主要是环境功能区划和环境保护五年专项规划。笔者以为，需重点融入“多规合一”规划体系“顶层设计”的、带有基础性和先导性的规划应是环境功能区划。概括来讲，关键是把握好“一条红线、三类指标”。“一条红线”反映的是底线思维，“三类指标”反映的则是争先理念。通过这“一条红线、三类指标”的管控，足可以发挥环保部门在“多规合一”体系中的关键作用。

所谓“一条红线”，指的是“生态保护红线”。生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是维护国家和区域生态安全的“生命底线”。生态红线所包围的区域为生态保护红线区，承担着涵养水源、保持水土、调蓄洪水、保护生物多样性等功能，对维护生态安全格局、保障生态系统功能、支撑经济社会可持续发展具有不可替代的关键作用。以开化为例，初步划定生态保护红线面积为89.39平方公里。生态保护红线区一经划定，必须确保保护性质不转换，生态功能不降低，空间面积不减少。区内禁止一切与生态保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发建设活动应逐步退出。区域性基础设施禁止穿越生态保护红线区。

所谓“三类指标”，指的是资源存量、资源消耗、水和气质量。所谓资源存量，主要指水资源、森林资源、耕地资源等，与环保部门职责相关的主要为森林资源的存量，需纳入顶层规划的应该是“森林蓄积量”这一指标。所谓资源消耗，主要指水耗、能耗、污染物排放等，都与环保部门职责相关，需纳入顶层规划的应该是“单位生产总值用水量降低、单位生产总值能耗降低、主要污染物排放总量减少（化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等）”。所谓水和气的质量，则可以用空气质量优良天数比例、地表出境水质量好于I 类和II 类水体比例这两个指标反映。

（来源：《中国生态文明》杂志）