生态探索

常纪文:干扰监测结果,责任如何追究?

发布时间:2018-06-11来源:《中国生态文明》杂志编辑:邓雪婷

阅读提要:

一、现有改革文件和法律法规,对干扰空气质量监测的规定有哪些?

《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》是中办、国办的指导意见,而不是规定、决定、办法。根据罪行法定的原则,意见不能作为追究刑事责任的依据;同时,按照党内法规的效力规定,这个意见也难以直接作为对体制内人士进行党纪和政纪处分的依据。

二、如何依据现有党纪国法,对干扰空气质量监测的行为进行追责?

对于故意干扰监测数据的行为,必须依据党纪国法,严肃追责问责,才能起到警示和遏制作用。若要依据党纪国法,即党内法规、国家法律和司法解释,深入追究责任,必须明确以下几个问题……

三、如何完善法律法规,防止干扰事件一再发生?

建议中纪委、中组部、监察部和生态环境部联合发布一个既属于党内法规又属于部门规章的文件,将中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》的追责要求法制化,成为可以直接依据的追责办法。


常纪文国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 

党和国家开展生态环境考核,目的是倒逼各地加强转型与环境监管。为了促进生态文明的建设,中央出台了一系列生态文明体制改革文件。这些文件的实施,需要以真实、准确的环境质量监测数据为基础。一旦数据失真,就会严重损害改革的质量,使环境决策失真,目标考核失真、环境审计失真、生态补偿失真以及追责失真,难以发挥环境保护一票否决的作用,甚至使生态文明建设和改革目标落空。

近年来,各地人为干扰空气质量监测数据的事件屡有发生。近日,生态环境部发出通知,要求地方各级生态环境部门建立健全防范和惩治环境监测人为干扰干预的责任体系和工作机制,防止人为干扰监测数据行为发生。

现有改革文件和法律法规对干扰空气质量监测的规定有哪些?如何依据现有党纪国法对干扰行为进行追责?相关法律法规如何完善?

一、现有改革文件和法律法规,对干扰空气质量监测的规定有哪些?

1.体制改革方面

为了使生态环境监测大一统并且有机协调,国务院办公厅于2015年出台了《生态环境监测网络建设方案》;为了纠正地方保护主义,增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性,中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年出台了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,规定市级环境监测机构直属于省级环境监测机构,市级环境监测机构独立于市级环境保护部门和市县级地方人民政府。

为了惩罚地方党政机关工作人员造假或者指令、纵容造假,以及对造假失察的行为,中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》作了专门的责任规定。

2.制度创新方面

为了确保环境监测机构和人员独立公正开展工作,确保环境监测数据全面、准确、客观、真实,中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发了《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》,重点解决地方党政领导干部和相关部门工作人员利用职务影响,指使篡改、伪造环境监测数据,限制、阻挠环境监测数据质量监管执法,影响、干扰对环境监测数据弄虚作假行为查处和责任追究。

这是中办、国办的指导意见,而不是规定、决定、办法。根据罪行法定的原则,意见不能作为追究刑事责任的依据;同时,按照党内法规的效力规定,这个意见也难以直接作为对体制内人士进行党纪和政纪处分的依据。如果这个意见能和一些规范性的党内法规以及国家法律、行政法规相衔接,也可以根据衔接的文件予以处分。

3.立法建设方面

2015年1月1日起实施的《环境保护法》规定了企业自我监测、信息公开等严格的法律义务,提高了罚款标准,规定了按日计罚、行政拘留、引咎辞职、连带法律责任措施和公益诉讼等新机制。

针对排污单位环境监测数据造假的行为,新环保法第63条规定:“企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一,尚不构成犯罪的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的,处五日以上十日以下拘留:……篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的”。

针对国家机关和国家公职人员环境监测数据造假的行为,新环法第68条规定:“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职……(六)篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的”。

2015年《大气污染防治法》修改,建立以环境质量管理为核心的监管制度,将环境质量目标管理和总量控制相结合。但是该法没有针对监测数据作假再作出特殊的规定。

4.司法解释方面

最高人民法院和最高人民检察院于2016年12月联合发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对两类作假现象予以了规范:

一是对于重点排污单位环境监测数据造假的,按照第1条第7项规定的“实施刑法第三百三十八条规定的行为,具有下列情形之一的,应当认定为‘严重污染环境’:重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施,排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的”,依据刑法第338条“污染环境罪”追究刑事责任。

二是针对其他危害环境监测数据真实性的行为,该司法解释第10条规定:“违反国家规定,针对环境质量监测系统实施下列行为,或者强令、指使、授意他人实施下列行为的,应当依照刑法第二百八十六条的规定,以破坏计算机信息系统罪论处:(一)修改参数或者监测数据的;(二)干扰采样,致使监测数据严重失真的;(三)其他破坏环境质量监测系统的行为。……从事环境监测设施维护、运营的人员实施或者参与实施篡改、伪造自动监测数据、干扰自动监测设施、破坏环境质量监测系统等行为的,应当从重处罚。”

2016年西安市环境保护局两个分局的7名官员,为了让环境监测数据好看,竟然对大气环境质量自动监测国控站点的设备动手脚,用棉纱堵塞采样器,干扰数据采集。西安市中级人民法院于2017年6月16日一审判决7人行为构成破坏计算机信息系统罪,判处1年3个月到1年10个月有期徒刑不等。