玉树藏族自治州探索建立国家公园纪实
中国特色的国家公园探索之路
在三江源国家公园试点建立前的六十年间，我国逐步建立了以自然保护区为代表的保护地体系，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等，数量超过8000个，面积超过国土面积的18%。数量众多的各类保护地对遏制环境破坏、保护自然生态发挥了积极作用，但由于保护目标单一、管理方式落后等原因，也出现了一些保护地遭到破坏、保护与发展矛盾层生的问题。
中央提出建立国家公园，首先是问题导向的。国家公园在西方已有一百多年的历史，是目前超过全世界五分之一的保护地类型，划分的主要依据是管理目标和管理方式。虽然在各国不尽相同，但已有一些基本共识，大尺度系统保护、兼顾社区发展，这些经验为我们提供了解决我国保护地问题的思路。
那么，为什么在三江源试点建立我国第一个国家公园？除了景观的国家代表性，还有哪些考量？
藏地自来就有敬畏山水敬畏自然的文化。用当地牧民的话说，这个山上的石头搬到那个山上去都是不行的。守护这方山水是他们神圣的使命。与之伴生的，是藏区牧民生产生活和藏文化对这方山水的依赖。玉树因为三江源保护一期工程生态移民和2010年地震灾后重建，探索过集中安置、牧民转产，虽然在短期内改善了民生，但也有不适应、不可持续的问题逐渐显现。加之如果离开草场，在现代化的城镇生活，逐渐远离滋养文化的自然环境和传统生产生活方式，久而久之，也会出现文化和信仰危机。留住了山水，流失了文化，也是我们不想看到的。
在三江源试点建立我国第一个国家公园，还有利益纠葛较少的有利条件。我国目前的保护地体系混乱，普遍存在交叉重叠、多头管理，自然资源资产管理和国土空间用途管制不一致，牵涉部门多，利益复杂。而在三江源地区，国家公园设立之前，只有可可西里国家级自然保护区和三江源国家级自然保护区两个牌子，利益纠葛较少，试点工作相对容易推进。
中央在提出试点建立三江源国家公园之初就明确了“保护优先”，与国外相比，虽然不是第一个“保护优先”的国家公园，但是以大力度的体制机制改革保障“保护优先”，却是中国特色的。相应的，三江源国家公园也肩负着生态文明体制改革的重要使命，这在国际上也是绝无仅有的。
体制机制改革是三江源国家公园试点工作的核心。那么，三江源国家公园在体制机制改革上做了哪些探索？玉树的改革进展如何？
1.保护地整合
遵循山水林草湖是一个生命共同体的理念，以系统保护为目标，三江源国家公园整合了可可西里国家级自然保护区，三江源国家级自然保护区的扎陵湖-鄂陵湖、星星海、索加-曲麻河、果宗木查和昂赛5个保护分区，优化重组为长江源（可可西里）、黄河源、澜沧江源3个园区，3个园区按照生态系统功能、保护目标和利用价值，分别划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区及居住游憩服务区,分别承担严格保护、生态治理、有机农牧、居住旅游等功能。园区涉及玉树和果洛两州的4个县12个乡镇，总面积达12.31万平方公里，占三江源地区面积的31.16%。其中，85%的国家公园园区在玉树州境内，包括长江源（可可西里）园区和澜沧江源园区，涉及玉树州杂多、治多、曲麻莱3个县9个乡镇。
这样的整合，一方面是为了在有限的条件下最大限度地实现对江河源头生态系统的完整保护，一方面是考虑到管理体制改革上的易操作性。三江源国家公园管理局有关负责人表示，如果试点顺利，园区范围还有可能扩大。
2.管理体制改革
三江源国家公园管理体制的改革目标是，探索实现自然资源资产管理、国土空间用途管制“两个统一行使”，是生态文明体制改革的重要内容。三江源通过人员划转和职能整合，组建了省、州、县、乡、村五级综合管理实体，实现生态全要素保护和一体化管理。同时，对3个园区所涉4县进行大部门制改革，精简县政府组成部门，形成了园区管委会与县政府合理分工、有序合作的新格局，解决了“九龙治水”和监管执法碎片化问题。以玉树州为例：
三江源国家公园为国家所有，青海省政府代管，初期从青海省林业厅、发改委、环保厅等划转有关职能、人员、资产，成立正厅级单位三江源国家公园管理局，由青海省政府直接管理。通过人员划转和职能整合，管理局下设了长江源(可可西里)、黄河源、澜沧江源园区三个管理委员会，其中长江源（可可西里）、澜沧江源园区管委会在玉树州，受国家公园管理局和玉树州政府双重领导，以国家公园管理局管理为主。其中，长江源(可可西里)园区管委会又向园区所在的治多、曲麻莱、可可西里派出3个管理处，管理处由管委会和所在县县政府双重管理，管委会管理为主。在乡一级，长江源（可可西里）、澜沧江源园区所在的9个乡政府挂保护站牌子，增加国家公园有关职能。在村一级设立管护队，再按社划分管护分队，按牧群组划分管护小组，网格化覆盖整个辖区。至此，自上而下，组建了省、州、县、乡、村五级综合管理实体，并且明确，体制试点工作的第一责任人是各级党政主要负责人。
为实现生态全要素保护和一体化管理，玉树州对长江源（可可西里）、澜沧江源园区管理机构设置与所涉3县县级政府职能转变、机构改革相结合，通过人员划转和职能整合，原来分散在林业、国土、环保、水利、农牧等部门的生态保护和自然资产管理的职责划归生态环境和自然资源管理局，原来县政府所属的森林公安、国土执法、环境执法、草原监理等多个职能部门重组为资源环境执法局。以上两个新整合的职能部门受管理处和县政府的双重管理，以管理处管理为主。职能调整后的3个县，政府工作部门由原来的18个缩减为15个，行使辖区内（包括国家公园）经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监督等职能。
在一系列体制机制探索的基础上，6月，《三江源国家公园条例（试行）》出台，为三江源国家公园保护、建设和管理迈出法制化、规范化和制度化的重要一步。
7月，可可西里入选世界自然遗产名录。三江源国家公园管理局有关负责人表示，将按照国家公园和世界遗产地的双重标准管理与建设可可西里，此外，也会参照世界遗产地的部分管理标准，管理国家公园的其他区域，形成一套独有的实践模式。
3.共建共享机制
促进人与自然和谐发展是生态文明体制改革的核心要义，是三江源国家公园体制试点的本质要求，能否实现这一目标，是试点成败的关键。
三江源国家公园所涉玉树3县和果洛1县的人口逾6万，其中超过99%的是牧民，千百年来逐水草而居，草场和草场上的牛羊就是他们安身立命之本，就是根本利益。上世纪九十年代初开始的草原承包政策，保障了牧民的收益权，同时也增加当前自然资源资产管理和国土空间用途管制制度改革的难度。如何保障国家层面的生态保护？如何保障牧民的收益权？如何实现国家公园的全民性、公益性?这些是西方国家公园不能提供经验的难题，需要中国特色的、系统的、精致的体制机制设计。
三江源国家公园正在初步探索共建共享机制，目标是将三江源国家公园搭建成牧民发挥生态保护主体作用、生态保护与民生改善协调互促、社会广泛参与的平台。
制定并逐步推进园区生态管护公益岗位制度。三江源地区生态管护员严重不足的问题长期存在，国家公园生态管护公益岗位的设置，一方面可以逐步补充管护力量，让最了解最热爱这片土地的牧民从草原利用转变为保护为主、兼顾适度利用，发挥保护主体作用；一方面也能提高牧民收入，改善牧民生活，目前每人每月工资为1800元。同时，有关培训、评估、考核等工作也在有序开展，并探索落实管护成果与工资挂钩的绩效工资制。目前整个园区有近万名生态管护员持证上岗，进行日常化、网格化管护。据管理局有关负责人介绍，目前的管护岗位是与贫困户对接，贫困户一户一岗，接下来的目标是，全面落实一户一岗。
生态保护与民生改善相结合。三江源国家公园目前正在研究探索草场承包经营权流转、特许经营等政策，将推动国家公园建设与牧民增收、转岗创业、改善生产生活条件相结合，将生态保护与精准脱贫相结合，让牧民能够更多地享受改革红利，充分调动牧民参与保护生态的积极性。
吸引社会广泛参与。主动建立与三江流域省份和新疆、西藏等周边区域的生态保护协作共建共享机制，与世界自然基金会、中国绿化基金会等机构以及多个企业开展战略合作。管理局有关负责人表示，三江源是中国的三江源，也是世界的三江源，希望有更多的研究机构、公益组织和志愿者参与到三江源的保护工作中来，形成人人关注、人人参与的共建共享格局。
