关于新时代自然资源工作使命的思考
董祚继原国土资源部规划司司长、国土资源部调控和监测司巡视员
按照《深化党和国家机构改革方案》要求，自然资源部正式组建，这无疑是我国自然资源管理体制的重大变革。我们要站在历史和全局的战略高度，把握新时代自然资源工作的新任务新要求，不负重托、不辱使命。那么，自然资源部究竟担负什么职能，这些职能背后的实践基础、理论根据和法理逻辑是什么，的确值得探究。
自然资源涵义
关于自然资源的涵义，《辞海》、大英百科全书以及联合国环境规划署都给出了不同形式的定义。学者蔡运龙在《自然资源学原理》一书中提出“自然资源是人类能够从自然界获取以满足其需要与欲望的任何天然生成物及作用于其上的人类活动结果。或可认为自然资源是人类社会生活中来自自然界的初始投入”。笔者认为，这种认识应该说更加完整、准确，也符合马克思主义基本观点。按照马克思“人化自然”的观点，自然资源所指的自然物也包含了人类活动凝结的成分。自然资源根据地理特征，分为矿产资源（地壳）、水资源（水圈）、土地资源（地表）、生物资源（生物圈）、气候资源（大气圈）5大类。在学术界，又常分为可更新资源与不可更新资源。认识到自然资源是包含了人类劳动成果的自然物，就可以明确自然资源管理不仅有保护、利用的任务，还有抚育、更新、修复等责任。又如，认识到可更新资源与不可更新资源的相对性，就可以更自觉地保护和合理利用自然资源，推进差异化管理。
资源与环境、生态、国土的关系
自然资源、自然环境、自然生态是从人类福利的角度对自然进行的功能区分。其中，资源体现自然的实体功能，反映自然对于人类的直接有用性；环境体现自然的受纳功能和服务功能，与人类是客体与主体的关系；生态体现主体（包括人在内的生物）与客体（自然环境）的相互关系和协同进化功能，反映自然的存在状态。资源、环境、生态体现自然对于人类的不同功能，但都统一于自然这个整体，相互依存又相互影响。自然资源与自然环境相比既有共性，如整体性、地域性、公共性等；又有特殊性，如稀缺性、资产性、多用性等。自然资源与国土资源的内涵十分接近，若要细加区分，国土资源在范围上除包括自然资源外，还包括依附于国土的基础设施（道路、水利、港口、机场等）和名胜古迹等；国土资源的载体作用更重，自然资源的要素功能更强。从上述分析中可以看出，资源与环境、生态是生态文明建设中不同的范畴，自然资源管理在生态文明建设和经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中都发挥着重要作用。
自然资源部门功能
自然资源是发展之基、生态之源、民生之本，自然资源部门承载三大功能：发展保障、生态保护和民生服务。改革方案强调“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理”。其中体现了三大观念：一是生态文明观念。自然资源在生态保护建设中具有源头和核心作用，加强自然资源工作是生态文明建设的应有之义。二是辩证统一观念。自然资源工作要坚持在不超越资源环境承载力前提下支持经济建设，实现发展与保护“双赢”。三是系统协同观念。生态系统是多样性与整体性的统一，由自然资源部门行使所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖草进行统一保护、统一修复，十分必要。根据以上分析，生态保护在自然资源部门三大功能中占据突出地位，是未来自然资源部门的首要功能和最大职责。
